◆ 公共事務參與度高
◆ 行政受理範圍擴展
◆ 政府參訴觀念改變
◆ 政府敗訴漸成常態
◆ 基層政府敗訴多發
◆ 相互推諉不作為升
◆ 一把手出庭逐漸多
□本報記者周斌文/圖
8月中下旬以來，北京、浙江、山東等地高級法院，廣東深圳、山西太原等地中級法院，相繼發佈上一年度行政審判白皮書。民告官再次引發社會關註。
“各地法院發佈行政審判白皮書，是推進司法公開的一項重要舉措，有助於社會瞭解和監督行政審判工作。”清華大學法學院副院長餘凌雲教授9月1日接受《法制日報》記者採訪時表示，當前，行政訴訟法正在修改，行政審判白皮書密集發佈，有助於立法吸收司法實踐經驗，更好地解決司法實踐中遇到的問題。
多地民告官案大幅上升
多地法院行政審判白皮書顯示，不少地方去年行政訴訟大幅增長。廣東省深圳市法院受理一審行政訴訟1973件，同比增長44.9%；寧夏回族自治區法院受理一二審行政訴訟546件，同比上升35.6%。行政訴訟受案範圍涵蓋工商、稅務、教育、公安、社會保障等幾乎所有行政管理領域。
長期以來，我國行政訴訟面臨立案難、審理難、執行難問題，最突出的便是立案難。
“行政案件數量上升一定程度上反映出公民權利保障意識日益增強、行政訴訟救濟渠道暢通。”北京市高級人民法院副院長吳在存說，隨著法治化進程的不斷推進，社會公眾運用法制手段，尋求法律維護自身權益的意識不斷增強，公共事務參與度越來越高，促使行政訴訟受理範圍逐步擴展，涉及領域日益廣泛。
餘凌雲表示，行政訴訟案件上升，除群眾維權意識提升之外，也與政府觀念改變有關。以前，政府不願當被告，認為是一件不光彩的事，干預立案。隨著法治政府建設推進，政府逐漸認識到，坐上被告席不等於錯了，而且有助於問題依法解決。
“不敏感的案件，行政干預少了，受理通道較為暢通。”餘凌雲表示，敏感案件如徵地拆遷等，地方行政干預依然較大，立案難依然存在，行政訴訟有待於通過修法進一步擴大受案範圍，如將村委會、居委會在公共管理中履職產生的糾紛納入訴訟。處理好這兩個問題，預計行政訴訟案將進一步大幅增長。
民告官案官敗訴成常態
2013年3月26日，浙江省慈溪市觀海衛鎮五里村村民韓某要求觀海衛鎮政府公開該村土地利用總體規劃等信息。但直到當年5月韓某起訴時，鎮政府仍未作出書面答覆。法院判令鎮政府在判決生效之日起30日內答覆。
很多人印象中，民告官贏的幾率極小。而各地白皮書顯示，行政機關敗訴已漸成常態。
浙江去年行政機關一審被判敗訴案319件，敗訴率8.8%，低於2012年的10.29%；深圳去年生效行政案件中，直接判決行政機關敗訴的171件，同比增長96.6%，敗訴率8.5%，小幅上揚。
“違法違規、顯失公正的行政行為、行政機關不嚴格履行、怠於履行職責的，北京法院堅持依法判決撤銷、確認違法無效或者變更以及判決其在一定期限內履行。”吳在存表示，近年來北京法院判決行政機關敗訴的比例保持在10%以上，2013年達到12.1%。
記者梳理髮現，行政機關敗訴案件集中在徵地拆遷、社會保障、公安等領域，敗訴率較高的行政行為主要為行政不作為，基層政府為敗訴重災區。
餘凌雲指出，行政不作為中，職責明確而不作為的越來越少，涉及多頭部門、相互推諉的不作為正在增加，應當引起政府部門重視。
建議明確行訴調解地位
2013年，全國行政機關一審敗訴率為8.62%。多地白皮書提出，行政機關敗訴率低位運轉，調解功不可沒。
山東省高級人民法院副院長葉贊平介紹說，2013年，山東法院審結一審行政訴訟案件18023件，以和解撤訴方式結案11988件，撤訴率為66.5%，較好地實現了定紛止爭和行政爭議的實質性解決。
北京去年近三分之一行政案件通過協調和解妥善解決。“特別是有些矛盾尖銳、涉訴信訪多年的複雜行政糾紛，在行政機關的主動配合及協調和解下得以妥善化解。”吳在存舉例說，在一起因徵地拆遷引發的行政覆議決定案件中，法院通過與雙方當事人及有關方面多次協調，最終在法律框架內促成雙方達成安置協議，實現案結事了人和的審判效果。
深圳市中級人民法院白皮書顯示，和解撤訴情形多元:原告主動接受具體行政行為的446宗，行政機關主動改變被訴具體行政行為的241宗，行政機關雖未改變具體行政行為但通過組織原告與案件第三人協調讓原告得到額外補償的250宗。
餘凌雲告訴記者，我國1990年實施的行政訴訟法不允許進行調解，但從該法實施至今，各地法院都在以協調為名，行調解之實。
“法院調解行政訴訟，可能出現違規調解迫使群眾放棄一些權利，行政機關為‘平安’出賣公權力等問題。”餘凌雲說，但從司法實踐來看，調解總體而言利大於弊，建議行政訴訟立法明確調解的地位。
一把手出庭促依法行政
民告官而不見官現象曾長期存在，飽受詬病。各地白皮書顯示，這一局面正在改觀。北京去年行政機關負責人出庭應訴率呈明顯上升態勢，平谷區超60%；深圳中院與市政府法制辦聯合舉辦“行政首長出庭應訴工作現場會”，2013年，行政首長出庭應訴案從2012年的11件上升到18件。
在餘凌雲看來，行政負責人出庭應訴，是一場生動的法治教育課，能夠促使其改變觀念，改進管理中存在的問題，依法行政。行政機關負責人應積極出庭應訴，地方政府可考慮將此作為一項考核內容。
為督促行政機關依法行政，各地法院針對案件審理中發現的行政管理和行政執法中存在的問題，積極發出司法建議。浙江法院平均每審結10起行政案件就發出1份司法建議，反饋率達到70%。針對劉某訴深圳市公安局交通警察支隊下屬機動大隊行政處罰案中暴露出的行政處罰文書疏漏，深圳中院發出司法建議，交警支隊據此審核修改了紙質法律文書模板中58處不嚴謹、不全面之處。
各地白皮書還對政機關依法行政提出建議，包括:註重運用法治思維和法治方式規範執法，化解矛盾；切實履行政府信息公開職責；加強基層基礎建設，著力提升基層行政機關執法能力和水平等。
餘凌雲期待，法院能夠進一步深化行政審判的公開力度，建立機制排除行政干擾、獨立行使審判權，提高行政審判法官的業務素質，推動行政訴訟法修改完善，通過行政審判維護好當事人合法權益，促進依法行政。
本報北京9月1日訊
（原標題：行政機關不作為法院堅決判敗訴）
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